O processo cautelar foi instaurado pelo Ministério Público contra o Município de Aveiro, tendo como contra-interessada a sociedade Cais do Paraíso, S.A., promotora do projeto urbanístico previsto para aquela zona da frente-ria da cidade. Logo no relatório inicial da sentença, o tribunal resume os argumentos invocados pelo Ministério Público. Quanto ao chamado periculum in mora, expressão jurídica que significa “perigo na demora”, o MP sustentou que o plano já estava em vigor desde 11 de setembro de 2025 e podia produzir efeitos imediatos, nomeadamente através da apreciação de pretensões urbanísticas, incluindo pedidos de informação prévia, gerando direitos que poderiam subsistir mesmo que o plano viesse mais tarde a ser declarado ilegal. O MP alegou por isso que bastaria uma decisão administrativa favorável apoiada num plano posteriormente invalidado para se criar uma situação de facto consumado.

No que toca ao fumus boni iuris, isto é, à probabilidade de o plano ser considerado ilegal na ação principal, o Ministério Público invocou várias invalidades “procedimentais e de conteúdo” que, no seu entender, afetavam globalmente o Plano de Pormenor do Cais do Paraíso. Entre elas, apontou a falta de avaliação ambiental estratégica, a ausência de mecanismos de perequação compensatória, a falta de planta de transformação fundiária apesar de a área do hotel abranger solo do domínio público marítimo e militar, a violação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2024 e do Decreto-Lei n.º 115/2010 em matéria de risco de inundação, e ainda a violação do parâmetro morfológico do PDM de Aveiro. O Ministério Público sustentou também que, no juízo de ponderação de interesses, deviam prevalecer a defesa do ambiente, da Rede Natura 2000, do direito de participação procedimental em matéria ambiental, da segurança de pessoas e bens e da legalidade urbanística.

Um dos aspetos mais relevantes da sentença é o facto de o tribunal registar expressamente que, depois de citados, nem o Município de Aveiro nem a Cais do Paraíso, S.A. apresentaram oposição à providência cautelar. Mais à frente, ao explicar como formou a convicção sobre os factos, a juíza afirma que essa convicção resulta também da falta de oposição do requerido, aplicando a presunção prevista no artigo 118.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Isso significa, na prática, que o tribunal apreciou os factos sobretudo com base nos documentos juntos aos autos e sem contraditório efetivo da Câmara nesta fase cautelar.

Na enumeração dos factos indiciariamente provados, a sentença descreve em pormenor as características do plano e do projeto urbanístico. O tribunal dá como assente que o plano abrange uma área de 2,71 hectares junto ao Canal do Paraíso e ao Esteiro do Matadouro, que prevê a construção de um hotel na nova parcela 6, com 12 pisos acima do solo, 2 a 3 abaixo do solo, até 600 camas e 300 unidades de alojamento, podendo 50 delas ser apartamentos. Fica também assente que o plano prevê um novo lago, um novo cais para embarcações e uma nova rede de infraestruturas urbanas.

A sentença sublinha ainda que toda a área do plano está abrangida pela Zona Especial de Proteção e pela Zona Especial de Conservação da Ria de Aveiro, integradas na Rede Natura 2000, e que inclui também área da Reserva Ecológica Nacional coincidente com o Esteiro do Matadouro. Acresce que a área de intervenção se insere parcialmente em ARPSI - Área de Risco Potencial Significativo de Inundação - e que essa zona de risco coincide com parte da implantação prevista para o hotel, incluindo áreas de subsolo, acessos e infraestruturas. O tribunal dá mesmo como provado que o plano prevê a implantação da cave do hotel em área inundável.

É precisamente a partir destes factos que o tribunal começa a apreciar, um a um, os fundamentos de invalidade invocados pelo Ministério Público. No primeiro grande bloco, relativo à falta de avaliação ambiental estratégica, a juíza acolhe a argumentação do Ministério Público. A sentença recorda que a Câmara Municipal de Aveiro deliberou, em agosto de 2023, dispensar a avaliação ambiental estratégica com base num relatório de fundamentação segundo o qual o plano não teria efeitos significativos no ambiente. No entanto, o tribunal conclui que, estando a área do plano inserida em ZEC e ZPE da Rede Natura 2000, o plano estava sujeito a avaliação ambiental. A juíza refere expressamente que, em virtude dessa localização, o plano tem de ser submetido a avaliação ambiental, nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, conjugado com o Decreto-Lei n.º 232/2007, e considera ter acolhimento a alegação do Ministério Público de que a dispensa da avaliação excluiu “a participação do público em matéria ambiental num momento em que todas as opções estivessem em aberto”.

A este respeito, a sentença vai ainda mais longe e desmonta um dos fundamentos usados para dispensar a avaliação ambiental. O tribunal assinala que o regime antigo invocado para excluir perímetros urbanos do âmbito das zonas protegidas tinha sido revogado há duas décadas e recorda que o quadro legal da Rede Natura 2000 impõe deveres específicos de conservação dos habitats e espécies, bem como a necessidade de avaliação de impacte ambiental ou análise de incidências ambientais quando estejam em causa planos e projetos em áreas sensíveis. A juíza considera, por isso, que também nesta parte a pretensão do Ministério Público tem probabilidade de proceder na ação principal.

No segundo ponto, relativo à falta de mecanismos de perequação compensatória, a sentença também acompanha o Ministério Público. O tribunal lembra que o próprio regulamento do plano, no artigo 34.º, prevê a aquisição de terrenos para concretização dos espaços públicos, mas reconhece que “não se tendo definido mecanismos de perequação compensatória”. A juíza articula esta omissão com o artigo 122.º do PDM de Aveiro e com o regime jurídico aplicável, concluindo que, tratando-se de uma área sujeita a plano de pormenor, deveriam ter sido previstos esses mecanismos destinados a assegurar a redistribuição das mais-valias urbanísticas entre proprietários. A sentença é clara ao afirmar que, no caso concreto, o plano “deveria ter previsto os referidos mecanismos de perequação, o que claramente não sucedeu”, razão pela qual considera provável a sua invalidade também por este fundamento.

Já no que respeita à falta de planta de transformação fundiária, a decisão não acompanha o Ministério Público. Embora reconheça que a parcela destinada ao hotel integra não apenas terrenos anteriormente ligados à Bóia e Irmão, S.A., mas também solo sujeito ao regime jurídico do domínio público militar, o tribunal entende que, neste caso, não se pode concluir que a planta de transformação fundiária fosse obrigatória. A juíza explica que essa peça só é exigível quando o plano identifica com suficiente pormenor as operações de transformação fundiária a realizar e quando estejam reunidos certos pressupostos legais, designadamente ligados à celebração prévia de contratos de urbanização ou desenvolvimento. Assim, nesta matéria, a sentença não acolhe o argumento do Ministério Público.

Um dos fundamentos mais fortes acolhidos pelo tribunal é o da violação das regras relativas às zonas inundáveis e à ARPSI. A sentença conclui que, em solo urbano integrado em Área de Risco Potencial Significativo de Inundação e com classe de perigosidade baixa/muito baixa, não é permitida a construção de caves em área inundável. Partindo do facto assente de que o plano prevê 2 a 3 pisos abaixo do solo e da coincidência entre essa implantação e a zona inundável, o tribunal afirma que o plano viola o artigo 12.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 115/2010, bem como a Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2024. A juíza acrescenta ainda que a mera remissão do regulamento do plano para o cumprimento da resolução não basta para afastar a invalidade, porque o próprio plano cria uma formulação contraditória ao admitir pisos em subsolo naquela área, abrindo a porta a interpretações que permitiriam aprovar o projeto em violação das regras sobre risco de inundação.

Outro dos pontos centrais da decisão é a violação do parâmetro morfológico do PDM de Aveiro. O tribunal dá como provado que, na envolvente do hotel previsto no plano, os edifícios existentes têm entre 2 e 4 pisos, ao passo que o novo edifício projetado terá 12 pisos acima do solo. A sentença recorda que o PDM estabelece, para áreas de tecido urbano a colmatar, um número máximo de 6 pisos, salvo situações excecionais devidamente justificadas, e que a altura das fachadas e edifícios deve atender à dominante da envolvente e frente urbana. A juíza conclui que existe uma divergência entre o PDM e o plano de pormenor quanto à morfologia urbana, e entende que essa alteração não foi suficientemente fundamentada. A decisão refere ainda que as observações e reservas colocadas por entidades como o Turismo de Portugal exigiam uma densificação acrescida da fundamentação, nomeadamente quanto ao conceito de “excecionalidade” usado para justificar a opção. Com isso, o tribunal considera também provável a invalidade do plano por desconformidade com o PDM.

Depois de apreciar estes vários fundamentos, a juíza conclui, em termos gerais, que é provável que a pretensão formulada pelo Ministério Público na ação principal venha a ser julgada procedente. A sentença diz mesmo que, face ao que foi exposto e “em face da ausência de qualquer alegação do Requerido que permita concluir em sentido contrário”, se deve concluir, num juízo indiciário e perfunctório, pela probabilidade de procedência da ação principal.

Superada essa análise, o tribunal passa ao segundo requisito cautelar: o periculum in mora. Aqui, a sentença acompanha também o Ministério Público. A juíza recorda que este requisito se verifica quando exista fundado receio de que, no momento em que a ação principal venha a ser decidida, já não seja possível dar resposta útil ou cabal à situação jurídica em litígio, seja porque entretanto se constituiu uma situação de facto consumado, seja porque se produziram prejuízos de difícil reparação. A decisão valoriza, para esse efeito, o facto de já terem sido apresentadas pretensões urbanísticas após a entrada em vigor do plano, entre elas um pedido de informação prévia pela contra-interessada em outubro de 2025, ainda que esse procedimento tenha acabado por ser rejeitado liminarmente. O tribunal entende que a mera vigência do plano e a possibilidade de virem a ser praticados atos urbanísticos com base nele são suficientes para preencher esse requisito e para justificar a suspensão cautelar da sua eficácia.

No momento da ponderação de interesses, a falta de oposição da Câmara volta a assumir relevo decisivo. O tribunal recorda que cabia ao requerido alegar e demonstrar os prejuízos que a suspensão do plano causaria ao interesse público, mas sublinha que isso não aconteceu, porque o Município se remeteu ao silêncio. A sentença afirma por isso que não se vislumbra qualquer prejuízo para o interesse público decorrente da adoção da providência e acrescenta que, não tendo o requerido alegado interesses públicos concretos que o plano prosseguiria, “prevalecem, inequivocamente”, os interesses públicos defendidos pelo Ministério Público, nomeadamente a defesa do ambiente, da Rede Natura 2000, do direito de participação procedimental em matéria ambiental e da segurança de pessoas e bens em matéria urbanística.

É com base nesse raciocínio que a juíza conclui que estão verificados os três requisitos legais da providência cautelar e decreta a suspensão da eficácia do Plano de Pormenor do Cais do Paraíso. A decisão final determina expressamente a suspensão “com força obrigatória geral” do plano publicado em Diário da República em setembro de 2025.

A sentença deixa assim um retrato particularmente severo da solução urbanística aprovada para o Cais do Paraíso. Embora se trate ainda de uma decisão cautelar e não da apreciação definitiva da legalidade do plano na ação principal, o tribunal acolhe os argumentos centrais do Ministério Público em matérias decisivas como a avaliação ambiental, a ausência de perequação, a violação das regras relativas ao risco de inundação e a desconformidade morfológica com o PDM. Ao mesmo tempo, assinala que a Câmara Municipal de Aveiro e a sociedade promotora não apresentaram oposição nesta fase do processo, o que contribuiu para o modo como foram fixados os factos e ponderados os interesses em presença.